Strategische Souveränität in der südöstlichen Nachbarschaft der EU: Das Schwarze Meer als Teil einer geopolitischen Großregion

Geopolitische Relevanz

Die Großregion um das Schwarze und Kaspische Meer hat bisher als wichtiger Korridor für Handels-, Transport- und Energierouten zwischen Asien und Europa in den Strategiedebatten der EU eine untergeordnete Rolle gespielt. Die öffentliche Aufmerksamkeit liegt eher auf dem Mittelmeer und der Ostseeregion. Während die politische Diskussion zum Mittelmeer sich auf Flüchtlingsrouten konzentriert, wird die Ostseeregion zunehmend durch Russlands militärische Provokationen definiert. Aufgrund von acht EU-Staaten (Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen und Schweden) als Anrainer ist es verständlich, den Fokus der sicherheitspolitischen Debatte auf die Ostseeregion zu legen. Gleichzeitig ist eine Intervention Russlands in diesen Staaten aktuell kein relevantes Szenario. Die russische Führung sieht diese Region nicht als Teil seiner post-sowjetischen Nachbarschaft, sondern als Grenzgebiet zu EU und NATO sowie mit Nord Stream 1/2 als wichtiges Transitgebiet für Gas in die EU.

Das ist anders mit Blick auf Belarus, welches die Westgrenze Russlands zur NATO absichert, sowie das Schwarze Meer. Hier hat Russland nicht nur in Georgien (2008) und der Ukraine (2014) interveniert, sondern strebt spätestens seit 2014 eine sicherheitspolitische Dominanz an. Anrainerstaaten sind Bulgarien, Georgien, Rumänien, Russland, die Türkei und die Ukraine. Damit hat die EU am Schwarzen Meer zwei Mitgliedsländer (RO, BG), einen wichtigen, wenn auch problematischen Wirtschafts- und Sicherheitspartner (TK), zwei Länder der Östlichen Partnerschaft (UA, GE), mit denen Assoziierungs- und vertiefte Freihandelsabkommen abgeschlossen wurden, sowie einen geopolitischen Rivalen (RU).

Die Verengung der geopolitischen Debatte „nur“ auf das Schwarze Meer, blendet die Relevanz dieser Region für einen viel breiteren strategischen Ansatz aus. Russland und die Türkei als die beiden entscheidenden Akteure in der Schwarzmeer-Region können hier als Referenzpunkte dienen, wenn auch mit unterschiedlichen Interessen. So ist aus russischer Sicht die Schwarzmeer-Kaspische-Großregion Sprungbrett für Machtprojektion und Einfluss im Mittelmeer, Nahen Osten, Nordafrika und Südeuropa. Das Schwarze Meer ist somit Zentrum und Zugang zu Schlüsselregionen, in denen wichtige sicherheitspolitische Herausforderungen (Syrien, Iran, Irak, Libyen) sowie Zugänge zu bedeutenden Energieressourcen (Naher Osten, Kaspischer Raum und Nordafrika) bestehen. Auch wenn für die Türkei sicherheitspolitisch und ökonomisch der Nahe Osten und Nordafrika wichtiger sind, so ist sie der wichtigste NATO-Partner in der Schwarzmeer-Region. Ankara sieht sich als Brücke für den Handel zwischen Zentralasien, der Kaspischen Region und dem Nahen Osten. Ein Hauptziel der Türkei ist es, Energiedrehscheibe für Gas und Öl aus Aserbaidschan, Iran, Irak und mittelfristig Zentralasien nach Europa zu werden.

Aus Sicht der EU ist das Schwarze Meer vor allem ein Raum für Handel, wirtschaftliche Entwicklung (Blue Economy) und Rohstofftransit. Zentraler Schwerpunkt der EU-Politik in der Region war bisher die mit dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens 2007 ins Leben gerufene Black Sea Synergy als regionale Kooperationsplattform. Dieser bottom-up Ansatz reicht jedoch nicht aus, um tatsächlich ein relevanter Akteur in der Schwarzmeer-Großregion zu werden. Die zentralen Herausforderungen in der Region sind vor allem sicherheitspolitischer Natur, mit einem Russland, das militärisch aufrüstet und in regionalen Konflikte in Georgien (Abchasien und Südossetien), Aserbaidschan (Bergkarabach) und der Ukraine (Krim, Asowsches Meer, Donbas) der zentrale Akteur ist.

Strategische und sicherheitspolitische Herausforderungen

Die NATO ist aus europäischer Sicht der entscheidende sicherheitspolitische Partner in der Schwarzmeerregion, die als Reaktion auf die Annexion der Krim verbunden mit wachsenden russischen militärischen Aktivitäten, ihre Präsenz im Schwarzen Meer seit 2014 erhöht hat. Russland modernisiert seine Schwarzmeerflotte, baut seine militärischen Fähigkeiten auf der Krim aus und fordert dabei die NATO und deren Mitglied Türkei heraus. Gleichzeitig umwirbt Moskau Ankara mit Energieprojekten und Wirtschaftskooperation. Dabei dient die russische Schwarzmeerflotte als wichtige Versorgungslinie für militärische Aktionen in Syrien und Libyen. Moskau möchte verhindern, dass postsowjetische Staaten wie die Ukraine und Georgien Mitglieder von NATO und EU werden und hat über die teilweise Schaffung und Instrumentalisierung von regionalen Konflikten ein wichtiges Einflussinstrument zur Untergrabung der Souveränität dieser Staaten entwickelt.

Aufgrund begrenzter Ressourcen wurde unter Wladimir Putin die russische Außen- und Sicherheitspolitik entlang einer Nord-Süd Achse (Arktis-Schwarzes und Kaspisches Meer) sowie Ost-West Achse (Balance zwischen China und der Euro-atlantischen Welt) ausgerichtet. Russland verfolgt zwei zentrale Ansätze, die für den postsowjetischen Raum und damit auch für die Schwarzmeer-Region gelten: Verweigerung und Zwang („denial and compellence“). Als erstes wird post-sowjetischen Staaten ein Zugang zu westlichen Institutionen verweigert und vor allem die USA, NATO und EU sollen nicht die Agenda in Russlands Einflusszonen bestimmen können. Als zweites sollen die Staaten der Region dazu „gezwungen“ werden, die Dominanz Russlands zu akzeptieren. Durch Russlands Interventionen in Georgien und der Ukraine kann dieser Ansatz Erfolge aufweisen. Gleiches gilt auch für Armenien und aktuell Aserbaidschan, wo Russland Truppen bzw. „Friedenstruppen“ stationiert hat. Mit Blick auf das Ziel, den Energietransit aus dieser Region zu kontrollieren, war diese Politik weniger erfolgreich: Aserbaidschan exportiert über Georgien und die Türkei Öl und Gas in die EU unter Umgehung Russlands.

Während für Georgien und die Ukraine eine begrenzte Souveränität gilt, ist Moskau flexibler mit Blick auf strategische Partnerschaften mit der Türkei und Aserbaidschan sowie regionaler Kooperation in der Kaspischen Region geworden. In den 1990er Jahren hat Aserbaidschan noch auf eine Integration in die transatlantischen Strukturen gesetzt, jedoch sich mit dem russisch-georgischen Krieg 2008 an die von Moskau favorisierte transaktionale Neutralität angepasst. Das bedeutet, dass Baku sowohl gute Beziehungen zu Russland als auch dem Westen anstrebt und sich nicht zwischen beiden entscheiden muss. Das Nichthandeln von NATO und EU im russisch-georgischen Krieg hat der aserbaidschanischen Führung verdeutlicht, dass der Westen den Ländern der Region keine Sicherheitsgarantien geben wird. Als Ergebnis strebt Aserbaidschan keine Mitgliedschaft in der NATO (oder EU) an, und Moskau erlaubt im Gegenzug, dass Baku wirtschaftliche und begrenzte sicherheitspolitische Kooperation mit Drittstaaten wie der Türkei oder Israel eingehen kann.

Gleichzeitig hat Russland das wachsende sicherheitspolitische Gewicht Aserbaidschans anerkannt und das Land in trilaterale Formate mit dem Iran und der Türkei eingebunden. Somit konnte Moskau auch akzeptieren, dass sich Aserbaidschan im zweiten Bergkarabach-Krieg im Herbst 2020 mit türkischer Unterstützung sieben Gebiete um die umstrittene Region zurückerobert, ohne einzugreifen. Weiterhin ist Aserbaidschan zu einem wichtigen Verbindungsstück im Nord-Südkorridor geworden, der Russland und Iran verbindet und damit in einem größeren Rahmen die Arktis mit dem Persischen Golf bzw. dem Indischen Ozean. Aserbaidschan ist von einer Kooperation mit der Türkei in den 1990er Jahren, mit dem Ziel, den russischen Einfluss in der Schwarzmeerregion einzudämmen, auf eine trilaterale Zusammenarbeit mit Russland und der Türkei umgeschwenkt, die für alle drei Vorteile in den Bereichen Transport und Energie bringt.

Energie als verbindendes Element

Im Bereich Energie hat sich die russische Politik von einer Blockade-Haltung bei der Aufteilung des Kaspischen Meers hin zu pragmatischen Kompromissen entwickelt. Hier waren es in erster Linie die USA, die durch die Unterstützung des Baus der Transkaukasischen Ölpipeline und Südkaukasus-Gaspipeline sowie der Absicherung von Energieinfrastruktur aus dieser Region nach Europa in den 1990er Jahren eine zentrale Rolle gespielt haben. Russland versucht durch sein Entgegenkommen bei der Aufteilung des Kaspischen Meers den Ansatz durchzusetzen, dass die Anrainer-Staaten ohne externe Akteure ihre Probleme selbst lösen. Als Gegenleistung dafür, dass Drittstaaten keinen Zugang zum Gewässer erhalten bzw. keine militärische Infrastruktur stationieren können, hat Moskau der Aufteilung des Kaspischen Meeres in nationale Sektoren zugestimmt. Dabei hat es für die Akzeptanz bei den Anrainern für seine militärische Dominanz sogar den Widerstand gegen den Bau einer transkaspischen Infrastruktur weitestgehend aufgegeben.

Das Prinzip, dass militärische Infrastruktur von Drittstaaten in der Kaspischen Region nicht erlaubt ist, möchte die russische Führung auch für das Schwarze Meer durchsetzen. Hierbei sieht Moskau eine enge Koordination mit der Türkei in Sicherheits- und Wirtschaftsfragen als eine Möglichkeit, um den Einfluss allen voran von USA und NATO zu begrenzen. Moskau hat kein Problem damit, dass die Türkei NATO-Mitglied ist, solange sie sich mit Blick auf russische Interessen, wie bei der Annexion der Krim oder der de facto-Aneignung von Abchasien neutral zeigt bzw. mit Blick auf Bergkarabach die russische Dominanz akzeptiert. Nach Anfangs einer zögerlichen Politik des Abwartens hat der Kreml durch das Aushandeln eines Waffenstillstandsabkommens zwischen Armenien und Aserbaidschan ohne die Türkei seine dominante Rolle als Sicherheitsakteur in der Region untermauert. Die türkische Führung wird trotzdem versuchen, durch die weitere Unterstützung Bakus mehr Einfluss im Südkaukasus zu gewinnen.

Fakt ist, dass Putin mit Erdogan sich trotz gegensätzlicher Interessen in Syrien und Libyen bisher immer auf Kompromisse einigen konnten. Für Ankara, dass sich in einem Konflikt mit den USA und der EU befindet, bietet Moskau sich als ein transaktionaler Kooperationspartner an, mit dem Interessen ausbalanciert und die eigene Verhandlungsposition gegenüber Washington und Brüssel gestärkt werden kann. Mit der Eröffnung von Turkstream Anfang Januar 2021 versucht Russland die Türkei an sich zu binden und kommt Ankara seinem Ziel einer Energiedrehscheibe auch für russisches Gas nach Europa näher. In Kombination mit Turkstream und Nord Stream 1/2 strebt Moskau mittelfristig an, die Ukraine als Transitland von russischem Gas nach Europa zu umgehen.

Während die Türkei in der Vergangenheit eher das Ziel verfolgt hat, die USA und NATO aus der Schwarzmeer-Region herauszuhalten, hat sie mit dem wachsenden militärischen Engagements Russlands ein größeres Interesse an einer stärkeren militärischen Präsenz der NATO in der Region. Laut SIPRI stehen Russland völkerrechtlich nicht mehr als 10 Prozent der Küstenlinie des Schwarzen Meeres zu, jedoch kontrolliert es inzwischen mehr als ein Drittel der Küste. Für die Türkei macht die Verhinderung eines kurdischen Staates im Norden Syriens eine Kooperation mit Moskau notwendig. Russland hat der Türkei nicht nur das Raketenabwehrsystem S-400 verkauft, sondern wird das staatliche, russische Atomenergieunternehmen Rosatom auch das erste türkische Atomkraftwerk in Akkuyu bauen. Auf Druck der EU wurde South Stream nicht gebaut, sondern die Pipeline von der Anlandung in Bulgarien in die Türkei verschoben.

Strategische Autonomie in der Schwarzmeerregion?

Diese Analyse soll den Blick weiten, um die Schwarzmeer-Region als Teil eines größeren Sicherheits- und Strategiekomplexes zu sehen. Die EU ist zwar ein wichtiger Markt für Energieressourcen aus der Region und ein bedeutender Akteur für wirtschaftliche und politische Entwicklung sowie zivile Konfliktbearbeitung, jedoch als Sicherheitsakteur zu vernachlässigen. Strategische Autonomie als „selbstbestimmte Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit“ bedarf der „institutionellen, politischen und materiellen Voraussetzungen, um (…) Kooperation mit Dritten oder (…) eigenständig umzusetzen“. Bisher hat die EU weder den Anspruch noch die institutionellen und materiellen Voraussetzungen geschaffen, um ein entscheidender Akteur in der Schwarzmeer-Kaspischen-Großregion zu sein. Im Normandie-Format hat sie mit Deutschland und Frankreich eine wichtige Rolle im Russland-Ukraine Konflikt seit 2014 gespielt, jedoch fehlt der Anspruch der Mitgliedsstaaten, im NATO- oder EU-Rahmen auf die sicherheitspolitischen Herausforderungen in der Region angemessen zu reagieren. Um strategische Autonomie zu erlangen, bedarf es als erstes einer Strategiedebatte über die Bedeutung der Schwarzmeer-Kaspischen Region für die Europäische Sicherheit, mit Blick auf den Nahen Osten und den Mittelmeerraum sowie als Brücke zwischen Asien und Europa.

Brüssel hat mit großen Infrastrukturprojekten seit den 1990er Jahren im Rahmen des Schwerpunktprogramms Transeuropäische Netze versucht, die Konnektivität der Region mit der EU zu verbessern. Gleichzeitig sind große Infrastrukturprojekte wie die Gaspipeline Nabucco gescheitert und geoökonomisch wichtige Projekte, wie der Tiefseehafen Anaklia an der georgischen Schwarzmeer-Küste, haben nicht die notwendige Unterstützung bekommen. Als zweites bedarf es deshalb ambitionierter Projekte für den Bau von Infrastruktur und Transitkapazitäten zwischen dem Kaspischen und Schwarzen Meer nach Europa. Dazu zählt ganz zentral auch der Ausbau einer Infrastruktur für alternative Energieträger wie Wind und Solar, die ein enormes Potential sowohl in der Türkei als auch im Südkaukasus haben. Diese würde Länder wie die Türkei, Armenien und Georgien unabhängiger von Gaslieferungen auch aus Russland machen und Aserbaidschan ermöglichen, seine Wirtschaft weg von Öl- und Gasexporten zu diversifizieren.

Es fließen relevante Mittel aus der EU und europäischen Finanzierungsinstitutionen in einzelne Länder der Region, ohne dass diese Investitionen in Infrastruktur vor Ort in einem Gesamtkontext als strategisches Instrument zusammengefasst werden. Zwar hat China mit seiner Belt and Road Initiative diese Region bisher nicht prioritär entwickelt, aber die EU wird mittelfristig Antworten auf den wachsenden ökonomischen Einfluss Chinas in der Region finden müssen. Einzelinitiativen wie die Östlichen Partnerschaft (ÖP), die Black Sea Synergy, die Zentralasienstrategie, die Konnektivitätsstrategie und Transeuropäische Netze sollten deshalb als drittes in einer Gesamtstrategie für die Schwarzmeer-Kaspische Großregion zusammengefasst werden. Hierbei sollte es vor allem auch um den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur und deren Verbindung in das europäische Netz gehen.

Aktuell haben die EU und ihre Mitgliedsstaaten keine Rolle in der Aushandlung eines Waffenstillstandes zwischen Armenien und Aserbaidschan im Krieg um Bergkarabach gespielt. Im Gegenteil, Russland hat mit den Konfliktparteien und unter Konsultationen mit der Türkei am OSZE Minsk-Format vorbei einen Waffenstilstand ausgehandelt. Dieses war im ersten Bergkarabach-Krieg Anfang der 1990er Jahre als multilaterales Verhandlungsformat zwischen Armenien und Aserbaidschan unter den Co-Vorsitzenden Frankreich, Russland und USA gegründet worden. Die EU und die USA sind durch Nichthandeln damit aus der Region gedrängt worden. Die EU müsste als viertes neben ihrer wichtigen Rolle als Geber von Dialogprojekten in den lokalen Konflikten ein entscheidender Akteur in der Befriedung der Konflikte in der Ukraine und im Südkaukasus werden, wo sie in multilaterale Verhandlungsplattformen u.a. im Rahmen der OSZE mehr investiert und bereit ist, Friedenstruppen für die Absicherung von Waffenstillstandsabkommen zu entsenden.

Als fünftes brauchen Länder der ÖP wie die Ukraine und Georgien eine europäische Perspektive. Sie sind Schlüsselstaaten für die Stabilisierung und Entwicklung der östlichen Nachbarschaft der EU und sollten gemeinsam mit der Republik Moldau nicht nur stärker am Europäischen Green Deal beteiligt werden, sondern bei umfassenderen Reformerfolgen auch Beitrittskandidaten werden. Das gilt auch für die Türkei, die zwar aktuell sich eher politisch von der EU weg entwickelt, aber als zentraler Schlüsselstaat in dieser Großregion langfristig ein wichtiger Akteur bleibt. Diese Aktivitäten sollten von Konsultationen mit Russland begleitet werden, welches bei einem stärkeren geopolitischen und geoökonomischen Auftreten der EU, diese auch ernster nehmen würde. Nur zu sagen, dass das eine geopolitische EU-Kommission ist, reicht nicht aus. Es braucht auch strategischen Willen, belastbare Konzepte und Investitionen, um diesem Anspruch gerecht zu werden.